Tko su podugovaratelji? Koje provjere se provode vezano za podugovaranje?
Zakon o javnoj nabavi (ZJN 2016) definira podugovaratelja kao gospodarski subjekt koji za ugovaratelja isporučuje robu, pruža usluge ili izvodi radove koji su neposredno povezani s predmetom nabave. Drugim riječima, nakon provedenog postupka javne nabave i uspješnog sklapanja ugovora o javnoj nabavi s ponuditeljem/ugovarateljem (ili zajednicom ponuditelja), dio poslova koji je dodijeljen i koji obavlja neki gospodarski subjekt unutar tog ugovora jest podugovor. Podugovaratelji mogu biti imenovani već u ponudi ili ih je moguće uvoditi tijekom izvršenja ugovora (više o tome u nastavku teksta).
Često se u praksi razmatra koji subjekt je nečiji resurs, a tko je podugovaratelj, no definicija članka 4. ZJN 2016 je jasna.
Također, MINGOR (UPJN) je u svojim javno objavljenim mišljenjima jasno dao obrazloženje da tehnički stručnjaci koje ponuditelj angažira kao vanjske suradnike radi izvršenja ugovora nisu podugovaratelji (stoga te pojmove treba razlikovati).
Podugovaranje
ZJN 2016 jasno propisuje da naručitelj ne smije postavljati sljedeća ograničenja: zahtijevati od gospodarskih subjekata da dio ugovora o javnoj nabavi obavezno daju u podugovor ili da angažiraju određene podugovaratelje. (Pojasnimo, naručitelj ne bi smio od ugovaratelja tražiti da iz nekih njegovih razloga mora podugovoriti određenu tvrtku X.)
Također, uvođenje podugovaratelja bi trebalo biti argumentirano i logično (što je primjerice kod radova jasno zbog same prirode pojedinih radova, no u uslugama nužno i nije tako), a naručitelj bi morao provesti Zakonom propisane nužne provjere koje će biti obrazložene u daljnjem tekstu.
Sukladno članku 221. naručitelj je obvezan provjeriti osnovu za isključenje iz članka 252. stavka 1. ZJN 2016 za podugovaratelje. Jednako tako može ostale osnove za isključenje gospodarskog subjekta primijeniti na podugovaratelje, pri čemu je potrebno provjeriti što je točno određeno samom dokumentacijom o nabavi (drugim riječima, ako je navedeno u DoN-u da će se primijeniti i ostale osnove za isključenje, tada naručitelj mora tako postupiti).
Pri utvrđenju postojanja osnova za isključenje podugovaratelja, naručitelj je obvezan od gospodarskog subjekta zatražiti zamjenu tog podugovaratelja u primjerenom roku, ne kraćem od pet dana. Naručitelji (odnosno korisnici bespovratnih sredstava) već su dobro upoznati s provjerama Posredničkih tijela razine 2, odnosno kontrole je li naručitelj proveo sve navedene provjere sukladno ZJN.
Valja ponoviti i to da je podugovaratelje moguće navesti u samoj ponudi, ali ih je moguće i naknadno uvesti u ugovor, no u oba slučaja mora se učiniti sljedeće:
1. navesti koji dio ugovora se daje u podugovor (predmet ili količina, vrijednost ili postotni udio)
2. navesti podatke o podugovarateljima (naziv ili tvrtka, sjedište, OIB ili nacionalni identifikacijski broj, broj računa, zakonski zastupnici podugovaratelja)
3. dostaviti europsku jedinstvenu dokumentaciju o nabavi za podugovaratelja.
Zaključno, naručitelj mora imati saznanja o gospodarskim subjektima koji obavljaju poslove u sklopu ugovora sklopljenog s ugovarateljem te mora nadzirati izvršenje cjelokupnog ugovora i provoditi provjere sukladno Zakonu.
Neposredno plaćanje podugovaratelju
U praksi je proteklih godina bilo dosta rasprave oko odredbe čl. 223. odnosno o odredbi da koja propisuje da je javni naručitelj obvezan neposredno plaćati podugovaratelju za dio ugovora koji je isti izvršio.
Iznimke (“… zbog opravdanih razloga, vezanih uz prirodu ugovora ili specifične uvjete njegova izvršenja nije primjenjivo, pod uvjetom da su ti razlozi bili navedeni i obrazloženi u dokumentaciji o nabavi ili ugovaratelj dokaže da su obveze prema podugovaratelju za taj dio ugovora već podmirene”) jesu predviđene Zakonom, no iste bi trebale biti obrazložene tijekom provjera od strane PT-a 2 (ne ulazim ovdje u različitost situacija). Drugim riječima, provjerava se jesu li podugovaratelji doista plaćeni za svoj dio posla. (Ono što potrebno, i što PT2 provjerava, je li ugovaratelj svom računu ili situaciji priložio račune ili situacije svojih podugovaratelja koje je prethodno potvrdio. Niže je navedeno i mišljenje UPJN na ovu temu.)
Izmjena podugovaratelja
U praksi se, tijekom izvršenja ugovora događaju različite situacije u kojima je potrebno izmijeniti podugovaratelja, te čl. 224. ZJN 2016 predviđa sljedeće:
1. promjenu podugovaratelja (za onaj dio ugovora o javnoj nabavi koji je već bio podugovoren)
2. uvođenje jednog ili više novih podugovaratelja čiji ukupni udio ne smije prijeći 30 % vrijednosti ugovora o javnoj nabavi bez PDV-a, neovisno o tome je li prethodno dao dio ugovora o javnoj nabavi u podugovor ili nije (naručitelj bi trebao kod provedbi izmjena provjeravati je li podugovaranje zadržano unutar ovih 30% za novo podugovaranje)
3. preuzimanje izvršenja dijela ugovora o javnoj nabavi koji je prethodno dao u podugovor.
Kako je već spomenuto, ugovaratelj mora javnom naručitelju dostaviti podatke i dokumente sukladno članku 222. stavku 1. za svakog pojedinog novog podugovaratelja.
Važno je napomenuti da javni naručitelj mora provjeriti i sljedeće okolnosti, odnosno ne smije odobriti zahtjev ugovaratelja:
- u slučaju iz članka 224. st 1. točaka 1. i 2. Zakona, ako se ugovaratelj u postupku javne nabave radi dokazivanja ispunjenja kriterija za odabir gospodarskog subjekta oslonio na sposobnost podugovaratelja kojeg sada mijenja, a novi podugovaratelj ne ispunjava iste uvjete, ili postoje osnove za isključenje
- u slučaju iz članka 224. st 1. točke 3. Zakona, ako se ugovaratelj u postupku javne nabave radi dokazivanja ispunjenja kriterija za odabir gospodarskog subjekta oslonio na sposobnost podugovaratelja za izvršenje tog dijela, a ugovaratelj samostalno ne posjeduje takvu sposobnost, ili ako je taj dio ugovora već izvršen.
Je li moguće koristiti podugovor kao “referencu” (dokaz za pružene usluge) pri dokazivanju uvjeta tehničke i stručne sposobnosti?
U praksi se dešava da određeni gospodarski subjekti kao “reference” o pruženim uslugama koriste neke od provedenih podugovora (u popisu pruženih usluga navode podugovorene usluge). Ako su u sklopu određenog podugovora doista pružane usluge na određenom području (kako je propisano u DoN), u određenom potrebnom iznosu, predmnijeva se da je to korektno postupanje.
Međutim, ponekad je u praksi upitno (kada se razmatra pojedina situacija) koje su to točno usluge izvršene u sklopu samog podugovora, koji je naziv podugovora, a koje usluge je pak izvršio sam ugovaratelj, i koja je vrijednost samog podugovora, kako gospodarski subjekt (podugovaratelj) ne bi doslovno ‘prisvojio’ isplaćeni iznos i usluge koje nije on izvršavao, već ih je izvršio ugovaratelj. Dakle, valja razlučiti koje usluge i u kojem iznosu je izvršio podugovaratelj, a koje ugovaratelj, naročito kod složenih ugovora o pružanju usluga.
Ulazimo time u sivu zonu, jer naručitelj nije dužan provjeravati istinitost navoda ako se čine ispravnima (npr.u popisu pruženih usluga), no prema mojem subjektivnom mišljenju, u slučaju dvojbe i/ili izvjesnih saznanja dobivenih tijekom postupka, naručitelj bi trebao provjeriti koje su to točno usluge i u kojem iznosu provedene od strane određenog gospodarskog subjekta (tada podugovaratelja) kako bi utvrdio posjeduje li zaista tehničku i stručnu sposobnost.
Kao praktičar, smatram da se ovoj temi pridalo nedovoljno pažnje te se osobno nadam da će se o stjecanju tehničke i stručne sposobnosti kroz izvršene podugovore više govoriti u budućnosti.
Razmjena Vaših iskustava i mišljenja moguća je i u sklopu foruma na stranici Ciklusa.
Praksa Suda EU
Navodim kao primjer poznati predmet vezan za podugovaranje.
Presuda Suda (peto vijeće) od 26. rujna 2019. (zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia – Italija) – Vitali SpA protiv Autostrade per l’Italia SpA (predmet C-63/18) ( 1) (Zahtjev za prethodnu odluku – Članci 49. i 56. UFEU-a – Javna nabava – Direktiva 2014/24/EU – Članak 71. – Podugovaranje – Nacionalni propis kojim se ograničava mogućnost podugovaranja na 30 % ukupnog iznosa ugovora) (2019/C 399/10)
Glavni postupak: Pozivom na nadmetanje objavljenim u kolovozu 2016. društvo Autostrade per l’Italia pokrenulo je ograničeni postupak javne nabave radi dodjele, provođenjem nadmetanja, ugovora o radovima proširenja pete trake talijanske autoceste A8 između naplatne postaje Milano Sjever (Italija) i čvora Lainate (Italija) u osnovnom iznosu od 85 211 216,84 eura bez PDV‑a. Društvo Vitali isključeno je iz postupka nadmetanja jer je granica u pogledu podugovaranja od 30 % iz članka 105. stavka 2. Zakonodavne uredbe br. 50/2016 bila prekoračena. Društvo Vitali podnijelo je tužbu pred sudom koji je uputio zahtjev, tražeći, među ostalim, svoj ponovni prihvat u postupak nadmetanja. Djelomičnom presudom od 5. siječnja 2018. sud koji je uputio zahtjev odbio je sve tužbene razloge koje je društvo Vitali istaknulo u prilog toj tužbi osim onoga koji se temelji na neusklađenosti s pravom Unije ograničenja od 30 % u području podugovaranja, a koje je predviđeno talijanskim pravom.
Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Okružni upravni sud u Lombardiji, Italija) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće pitanje:
„Protivi li se načelima slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga iz članaka 49. i 56. [UFEU‑a], članku 71. Direktive [2014/24], kojim nisu predviđena količinska ograničenja podugovaranja, i načelu proporcionalnosti iz prava Unije primjena nacionalnog propisa o javnoj nabavi, kao što je talijansko pravilo sadržano u članku 105. stavku 2. trećoj rečenici [Zakonodavne uredbe br. 50/2016], prema kojem podugovaranje ne može prekoračiti udio od 30 % ukupnog iznosa ugovora o radovima, uslugama ili robi?”
Sud među ostalim navodi i odredbe članka 71. Direktive. “U dokumentaciji o nabavi javni naručitelj može zahtijevati, ili država članica može od njega tražiti da zahtijeva, da ponuditelj u svojoj ponudi navede dio ugovora koji namjerava dati u podugovor trećim stranama i sve predložene podugovaratelje. Države članice mogu odrediti da, na zahtjev podugovaratelja i ako to dozvoljava priroda ugovora, javni naručitelj prenese dospjela plaćanja izravno podugovaratelju za usluge, robu ili radove koje je izveo za gospodarski subjekt kojemu je dodijeljen ugovor o javnoj nabavi (glavni ugovaratelj). Te mjere mogu uključivati odgovarajuće mehanizme koji glavnom ugovaratelju omogućuju ulaganje prigovora na neosnovana plaćanja. Aranžmani koji se odnose na način plaćanja navode se u dokumentaciji o nabavi. Podugovaranje ne dovodi u pitanje odgovornost glavnog ugovaratelja.
U slučaju ugovora o radovima i s obzirom na usluge koje se pružaju u prostoru pod izravnim nadzorom javnog naručitelja, nakon dodjele ugovora i najkasnije nakon što započne izvršenje ugovora, javni naručitelj zahtijeva od glavnog ugovaratelja da naznači javnom naručitelju ime, podatke za kontakt i zakonske predstavnike podugovaratelja uključenih u te radove ili usluge ako je to poznato u tom trenutku. Javni naručitelj od glavnog izvođača traži da obavijesti javnog naručitelja o svim promjenama u tim podacima za vrijeme trajanja ugovora, kao i o podacima koji se traže za sve nove podugovaratelje koje on naknadno uključi u te radove ili usluge.
Javni naručitelji mogu proširiti ili od njih države članice mogu zahtijevati da prošire obveze navedene u prvom podstavku primjerice: ugovore o nabavi robe, na ugovore o uslugama osim onih koji se odnose na usluge koje se pružaju u prostorijama pod izravnim nadzorom javnog naručitelja ili na dobavljače uključene u ugovore o radovima ili uslugama; podugovaratelje podugovarateljâ glavnog ugovaratelja ili na subjekte koji se nalaze niže u podugovarateljskom lancu.
S ciljem izbjegavanja kršenja obveza iz članka 18. stavka 2., moguće je poduzeti odgovarajuće mjere, kao što su: Ako nacionalno pravo države članice predviđa mehanizam zajedničke odgovornosti između podugovaratelja i glavnog ugovaratelja, dotična država članica osigurava primjenu mjerodavnih pravila.
Javni naručitelji mogu provjeriti ili od njih države članice mogu zatražiti da provjere postoji li osnova za isključenje podugovaratelja. U takvim slučajevima, javni naručitelj zahtijeva da gospodarski subjekt zamijeni podugovaratelja za kojega je provjera pokazala da postoji obvezujuća osnova za isključenje.
Države članice mogu propisati stroža pravila o odgovornosti u okviru nacionalnog prava ili mogu ići dalje u okviru nacionalnog prava u vezi s izravnim plaćanjima podugovarateljima, na primjer određivanjem izravnih plaćanja podugovarateljima, a da oni ne moraju sami zatražiti takva izravna plaćanja.”
Izreka Suda: Direktivu 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ, kako je izmijenjena Delegiranom uredbom Komisije (EU) 2015/2170 od 24. studenoga 2015., treba tumačiti na način da joj se protivi nacionalni propis, poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se dio ugovora koji je ponuditelj ovlašten dati u podugovor trećim stranama ograničava na 30 %.
Važno je ovdje napomenuti sljedeću razliku, odnosno da postotak mogućeg inicijalnog podugovaranja u ponudi nije ograničen (hrvatskim) ZJN 2016, već samo postotak vezan za uvođenje/zamjenu podugovaratelja, dok je u ovom predmetu bio posrijedi postupak javne nabave i postotak podugovaratelja u ponudi koji je premašio postotak propisan nacionalnim zakonom (u talijanskom zakonu navedeno je: “…eventualno podugovaranje ne može prelaziti udio od 30 % ukupnog iznosa ugovora o radovima, uslugama ili robi.”).
Ministarstvo gospodarstva i održivog razvoja
(za više detalja vidjeti poveznicu www.javnanabava.hr)
Mišljenje UPJN: Troškovnik podugovaratelja
U objavljenom mišljenju se navodi da, kada ugovaratelj daje dio ugovora o javnoj nabavi u podugovor, navedena odredba propisuje dvije obveze:
- prva obveza se odnosi na ugovaratelja (ponuditelja) koji je dio ugovora dao u podugovor, da pri ispostavljanju računa/situacije naručitelju priloži račun/situaciju podugovaratelja, kojeg je prethodno potvrdio.
- druga se obveza odnosi na naručitelja, koji je obvezan neposredno platiti podugovaratelju za dio ugovora koji je isti izvršio.
Nadalje, kada ugovaratelj daje dio ugovora o javnoj nabavi u podugovor, postoje dva ugovorna odnosa: prvi ugovorni odnos je između naručitelja i ugovaratelja (ponuditelja), a drugi ugovorni odnos je između ugovaratelja (ponuditelja) i podugovaratelja.
Navodi se i sljedeće:
Račun ispostavljen od strane podugovaratelja ugovaratelju je po cijenama iz ugovora među ova dva ugovaratelja (podugovor), a račun ispostavljen od strane ugovaratelja (ponuditelja) naručitelju je po cijenama iz ugovora o javnoj nabavi. Stoga će račun podugovaratelja, priložen uz račun ugovaratelja (ponuditelja), sadržavati različite cijene od cijena iz računa ugovaratelja, odnosno cijena iz troškovnika koji je sastavni dio ugovora o javnoj nabavi između naručitelja i ugovaratelja (ponuditelja). Za izvršeni dio ugovora naručitelj plaća neposredno podugovaratelju po cijeni iskazanoj u njegovom računu, priloženom računu ugovaratelja (ponuditelja). Zaključno, MINGOR napominje kako podugovaratelj ne može u svom računu iskazati cijenu višu od one koja je iskazana u stavci troškovnika, koji je sastavni dio ugovora o javnoj nabavi.
